信用預防性行政訴訟的價值證成與制度構(gòu)建

　　摘要：為信用執(zhí)法相對人提供事前、事中、事后相銜接的全方位、多層次權(quán)利救濟體系是信用法治應有之義。我國現(xiàn)行行政救濟制度的事后性弊端使得其對信用執(zhí)法相對人重大權(quán)益的保護十分不利，亟須構(gòu)建預防性行政訴訟制度。信用預防性行政訴訟具有契合法治理念、滿足依法行政要求、彌補行政救濟漏洞以及適應法律全球化趨勢等多重價值。構(gòu)建信用預防性行政訴訟制度需要更新行政法相關理論，理性應對行政訴訟制度困境，提升司法適用能力和水平。

　　關鍵詞：信用執(zhí)法;預防性行政訴訟;價值證成;制度構(gòu)建

　　一、問題的提出

　　在我國不斷推進社會信用體系建設的過程中，食品、藥品、稅收、旅游、交通、科研等領域中實行的“行政黑名單”“信用負面信息公開”“聯(lián)合懲戒”等信用執(zhí)法行為逐漸進入法治視野。作為大數(shù)據(jù)背景下公共行政的一種創(chuàng)新手段，以行政相對人信用數(shù)據(jù)為基礎的信息規(guī)制是風險治理和創(chuàng)新社會治理方式的縮影，其在市場準入、消費者權(quán)益保護、社會誠信建設等方面發(fā)揮了重要作用。在我國全面深化改革和推進事中事后監(jiān)管過程中，信用監(jiān)管日漸成為行政機關重要的監(jiān)管方式，如《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》明確規(guī)定，建立健全知識產(chǎn)權(quán)領域市場主體信用分類監(jiān)管、失信懲戒等機制。

　　行政訴訟論文范例：我國行政訴訟起訴期限問題研究及完善路徑

　　隨著失信懲戒和失信評價適用范圍的逐步擴張，信用執(zhí)法主體違反依法行政原則的風險也在增加，這無疑會給相對人的信用權(quán)益造成不可逆轉(zhuǎn)性減損。尤其是在我國社會信用體系尚不健全、社會信用立法體系尚未完善、信用和失信概念界定缺乏規(guī)范性的背景下，信用規(guī)制手段的泛化運用將會給信用執(zhí)法相對人的信用權(quán)益造成重大影響或損害，且這種影響或損害具有不可恢復性特征。

　　但與前述狀況不相匹配的是，我國現(xiàn)行行政救濟制度明顯具有事后救濟性弊端，因為以行政撤銷訴訟為核心的司法救濟和以行政復議為核心的行政內(nèi)部救濟難以保護信用執(zhí)法過程中相對人的重大信用權(quán)益。從已有研究成果看，大部分研究將關注焦點放在相對人信用權(quán)益的事中保護和事后救濟方面，相對人信用權(quán)益事前預防方面的研究和討論則鮮有提及。因此，在我國未來的信用法治建設過程中，將關注目光投向以相對人信用權(quán)益之事前預防為目的的信用預防性行政訴訟制度是十分有必的。

　　二、信用預防性行政訴訟的內(nèi)涵界定

　　從規(guī)范角度分析，我國現(xiàn)行《行政訴訟法》中并不存在預防性行政訴訟這一法律術語，但是《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》的相關規(guī)定中卻蘊含了預防性行政訴訟的精神，司法實踐中以“不得做出……行為”和“禁止做出……行為”為典型的禁止判決方式便是最佳例證。從理論角度分析，預防性行政訴訟制度來源于域外行政訴訟理論，并得到了我國行政法學者的認同[1]。

　　結(jié)合行政訴訟相關理論，本文所指信用預防性行政訴訟可以理解為，當信用執(zhí)法相對人認為信用執(zhí)法行為可能給其合法信用權(quán)益造成事后難以彌補的損害或?qū)嶋H影響時，其便可向人民法院提起行政訴訟的一種事前訴訟機制。相對人提起預防性行政訴訟的目的是請求法院確認信用執(zhí)法行為存在重大瑕疵或者無效，或者請求法院判令信用執(zhí)法機關禁止、停止、變更信用執(zhí)法行為的做出或?qū)嵤�，且在訴訟期間信用執(zhí)法主體不得繼續(xù)做出該行政行為[2]。

　　與普通行政訴訟相比，信用預防性行政訴訟具有自身的特殊屬性。第一，制度目的預防性。預防性是該訴訟最本質(zhì)的特征，其強調(diào)為避免即將做出的黑名單信息公開、聯(lián)合懲戒、負面信用信息不當聯(lián)結(jié)等信用執(zhí)法行為給相對人重大合法權(quán)益造成不可逆轉(zhuǎn)的實際損害或威脅，信用執(zhí)法相對人于該行為尚未做出之前便可向人民法院提起訴訟。預防性特征預示著司法權(quán)可提前介入信用執(zhí)法過程。

　　第二，審查對象準成熟性。與普通行政訴訟審查對象相異，信用預防性行政訴訟審查對象的準成熟性是指該訴訟的審查對象并不是最終完整意義上的信用執(zhí)法決定，而是該決定做出之前與此相關聯(lián)的先行過程行為、事實行為或先決條件。

　　其一，從行政行為過程論角度看，一個完整意義上的最終信用執(zhí)法決定是信用執(zhí)法機關經(jīng)過一系列相關聯(lián)行政程序(行為)或步驟經(jīng)過后的結(jié)果，而準成熟性則是指“信用執(zhí)法行為已經(jīng)著手但尚未完成”的法益侵害或威脅狀態(tài)。其二，準成熟性特征更加強調(diào)，即便最終的信用執(zhí)法決定尚未真正做出或?qū)嵤�，但司法�?quán)對該行為的合法性審查時機顯然已經(jīng)成熟，司法機關介入信用執(zhí)法過程已合適宜，且不存在司法權(quán)干涉信用執(zhí)法主體行政首次判斷權(quán)之嫌。其三，準成熟性特征亦強調(diào)先行行為(審查對象)與最終行政決定(判決對象)之間存在高度關聯(lián)性[3]。

　　當然，準成熟性特征并不等同于準行政行為�；�于概念分析，前者是指司法機關的審查對象已經(jīng)對信用執(zhí)法相對人權(quán)益造成重大影響或?qū)嶋H威脅，并且適于司法機關合法性審查的狀態(tài);而后者則是指信用執(zhí)法主體以觀念方式做出并產(chǎn)生間接行政法律效果的行為。從特征上看，前者具有重大損害性、行為關聯(lián)性、爭議成熟性和高度蓋然性等特征，而后者則具有預備性、中間性和階段性等特征。從可訴性角度分析，前者因已對信用執(zhí)法相對人的重大權(quán)益產(chǎn)生實際影響或威脅，其可訴性、成熟性特征無可置疑;而后者則只存在某種行為外觀，其并未對相對人的行政法權(quán)利義務產(chǎn)生影響，更遑論可訴性問題。此外，從兩者的表現(xiàn)形式看，前者因行政決定內(nèi)容差異而呈現(xiàn)出多樣化特征;后者則表現(xiàn)為受理、登記、證明、確認、鑒定、通知、答復、咨詢等多元形式[4]。

　　第三，法律效果暫時阻卻性。暫時阻卻性是指信用預防性行政訴訟程序一旦啟動，傳統(tǒng)行政訴訟程序中的“訴訟(不)停止執(zhí)行原則”將豁免適用于該訴訟過程。換言之，在信用預防性行政訴訟程序開啟至法院判決最終做出期間，信用執(zhí)法主體不得對相對人采取任何信用執(zhí)法措施。

　　三、信用預防性行政訴訟的價值證成

　　(一)契合現(xiàn)代法治理念信用預防性行政訴訟制度的目的在于阻止不利信用執(zhí)法決定繼續(xù)做出，以期預防信用執(zhí)法相對人的合法信用權(quán)益遭受不可逆轉(zhuǎn)性損害。該訴訟契合“控權(quán)保民”的法治理念，契合“有權(quán)力必有監(jiān)督”的權(quán)力監(jiān)督理念，契合“有權(quán)利必有全面有效救濟”的權(quán)利保護理念。

　　1.契合“控權(quán)保民”的法治理念

　　法治的核心要義和終極目標是維護、保障公民的合法權(quán)益和規(guī)范、約束、控制公權(quán)力的行使。就信用預防性行政訴訟而言，“控權(quán)保民”強調(diào)通過事前預防機制控制信用執(zhí)法主體的權(quán)力濫用來保障信用執(zhí)法相對人的合法權(quán)益。具體而言，在信用預防性行政訴訟過程中，“控權(quán)”主要體現(xiàn)為司法機關對信用執(zhí)法主體權(quán)力來源的法定性、權(quán)力運行的程序性、權(quán)力行使的有限性、行使結(jié)果的合理性與合比例性等要素進行合法性審查;“保民”主要體現(xiàn)為司法機關有權(quán)對信用執(zhí)法過程中相對人是否參與信用執(zhí)法過程、知曉信用執(zhí)法內(nèi)容、對不利執(zhí)法決定做出申訴或控辯、參與聽證等程序要素進行適法性審查。

　　(二)滿足依法行政要求根據(jù)《全面推進依法行政實施綱要》的規(guī)定，依法行政的基本要求包括合法行政、合理行政、程序正當、誠實守信、高效便民以及權(quán)責一致，而信用預防性行政訴訟則有助于在信用行政執(zhí)法領域推進依法行政，提升行政執(zhí)法水平。

　　(三)彌補行政救濟漏洞1.彌補行政救濟體系漏洞囿于我國現(xiàn)行行政救濟體系存在事后性弊端，寄希望于通過現(xiàn)有救濟體系對相對人合法信用權(quán)益進行事前預防的做法實為不可取。而信用預防性行政訴訟制度則可以彌補現(xiàn)有行政救濟體系的漏洞，進而為相對人信用權(quán)益保護構(gòu)筑起事前、事中、事后相銜接的全面有效權(quán)利救濟體系，防止“姍姍來遲的正義非正義”現(xiàn)象再次出現(xiàn)，減少行政復議過程中的內(nèi)部偏袒亂象。

　　四、信用預防性行政訴訟制度構(gòu)建的幾點建議

　　(一)更新行政訴訟相關理論

　　1.更新審查對象理論

　　根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟理論和規(guī)范，行政訴訟的審查對象只限于行政機關已經(jīng)做出的行政行為。但僅以信用預防性行政訴訟的審查對象是不具有最終完成形態(tài)的準行政行為為由，便否定其制度存在價值的觀點亦是值得商榷的。據(jù)此需要及時更新行政訴訟審查對象理論，這是因為：信用執(zhí)法決定之做出是一個具有連續(xù)性、關聯(lián)性的動態(tài)過程，其中的每一個程序或步驟實際上都是一個具有前后關聯(lián)性的行政行為，只要該決定的做出過程存在重大違法性瑕疵或相關事實足以證實即將做出的信用執(zhí)法決定具備必然性或高度蓋然性特征，允許相對人提起信用預防性行政訴訟應無異議。實際上，此處的審查對象并非一個假想行政行為，而是一個客觀存在的行政行為，且該行為所折射出的狀態(tài)已經(jīng)影響了相對人的行為選擇或給其權(quán)益造成了實際威脅。

　　參考文獻：

　　[1]胡肖華.論預防性行政訴訟[J].法學評論，1999(6)：91.

　　[2]解志勇.預防性行政訴訟[J].法學研究，2010(4)：172-180.

　　[3]張遠照.預防性行政訴訟構(gòu)建研究[D].重慶：中共重慶市委黨校，2018：10-11.

　　[4]陳金波，喻勝芳.論在中國實行預防性行政訴訟的必要性及其策略[J].江西行政學院學報，2002(1)：53-56.

　　[5]胡建淼.行政訴訟法學[M].北京：法律出版社，2019：156-157.

　　作者：張遠照，熊勇先

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