信用預(yù)防性行政訴訟的價(jià)值證成與制度構(gòu)建

　　摘要：為信用執(zhí)法相對(duì)人提供事前、事中、事后相銜接的全方位、多層次權(quán)利救濟(jì)體系是信用法治應(yīng)有之義。我國(guó)現(xiàn)行行政救濟(jì)制度的事后性弊端使得其對(duì)信用執(zhí)法相對(duì)人重大權(quán)益的保護(hù)十分不利，亟須構(gòu)建預(yù)防性行政訴訟制度。信用預(yù)防性行政訴訟具有契合法治理念、滿足依法行政要求、彌補(bǔ)行政救濟(jì)漏洞以及適應(yīng)法律全球化趨勢(shì)等多重價(jià)值。構(gòu)建信用預(yù)防性行政訴訟制度需要更新行政法相關(guān)理論，理性應(yīng)對(duì)行政訴訟制度困境，提升司法適用能力和水平。

　　關(guān)鍵詞：信用執(zhí)法;預(yù)防性行政訴訟;價(jià)值證成;制度構(gòu)建

　　一、問(wèn)題的提出

　　在我國(guó)不斷推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)的過(guò)程中，食品、藥品、稅收、旅游、交通、科研等領(lǐng)域中實(shí)行的“行政黑名單”“信用負(fù)面信息公開(kāi)”“聯(lián)合懲戒”等信用執(zhí)法行為逐漸進(jìn)入法治視野。作為大數(shù)據(jù)背景下公共行政的一種創(chuàng)新手段，以行政相對(duì)人信用數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的信息規(guī)制是風(fēng)險(xiǎn)治理和創(chuàng)新社會(huì)治理方式的縮影，其在市場(chǎng)準(zhǔn)入、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。在我國(guó)全面深化改革和推進(jìn)事中事后監(jiān)管過(guò)程中，信用監(jiān)管日漸成為行政機(jī)關(guān)重要的監(jiān)管方式，如《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》明確規(guī)定，建立健全知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域市場(chǎng)主體信用分類監(jiān)管、失信懲戒等機(jī)制。

　　行政訴訟論文范例：我國(guó)行政訴訟起訴期限問(wèn)題研究及完善路徑

　　隨著失信懲戒和失信評(píng)價(jià)適用范圍的逐步擴(kuò)張，信用執(zhí)法主體違反依法行政原則的風(fēng)險(xiǎn)也在增加，這無(wú)疑會(huì)給相對(duì)人的信用權(quán)益造成不可逆轉(zhuǎn)性減損。尤其是在我國(guó)社會(huì)信用體系尚不健全、社會(huì)信用立法體系尚未完善、信用和失信概念界定缺乏規(guī)范性的背景下，信用規(guī)制手段的泛化運(yùn)用將會(huì)給信用執(zhí)法相對(duì)人的信用權(quán)益造成重大影響或損害，且這種影響或損害具有不可恢復(fù)性特征。

　　但與前述狀況不相匹配的是，我國(guó)現(xiàn)行行政救濟(jì)制度明顯具有事后救濟(jì)性弊端，因?yàn)橐孕姓�撤銷訴訟為核心的司法救濟(jì)和以行政復(fù)議為核心的行政內(nèi)部救濟(jì)難以保護(hù)信用執(zhí)法過(guò)程中相對(duì)人的重大信用權(quán)益。從已有研究成果看，大部分研究將關(guān)注焦點(diǎn)放在相對(duì)人信用權(quán)益的事中保護(hù)和事后救濟(jì)方面，相對(duì)人信用權(quán)益事前預(yù)防方面的研究和討論則鮮有提及。因此，在我國(guó)未來(lái)的信用法治建設(shè)過(guò)程中，將關(guān)注目光投向以相對(duì)人信用權(quán)益之事前預(yù)防為目的的信用預(yù)防性行政訴訟制度是十分有必的。

　　二、信用預(yù)防性行政訴訟的內(nèi)涵界定

　　從規(guī)范角度分析，我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》中并不存在預(yù)防性行政訴訟這一法律術(shù)語(yǔ)，但是《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定中卻蘊(yùn)含了預(yù)防性行政訴訟的精神，司法實(shí)踐中以“不得做出……行為”和“禁止做出……行為”為典型的禁止判決方式便是最佳例證。從理論角度分析，預(yù)防性行政訴訟制度來(lái)源于域外行政訴訟理論，并得到了我國(guó)行政法學(xué)者的認(rèn)同[1]。

　　結(jié)合行政訴訟相關(guān)理論，本文所指信用預(yù)防性行政訴訟可以理解為，當(dāng)信用執(zhí)法相對(duì)人認(rèn)為信用執(zhí)法行為可能給其合法信用權(quán)益造成事后難以彌補(bǔ)的損害或?qū)嶋H影響時(shí)，其便可向人民法院提起行政訴訟的一種事前訴訟機(jī)制。相對(duì)人提起預(yù)防性行政訴訟的目的是請(qǐng)求法院確認(rèn)信用執(zhí)法行為存在重大瑕疵或者無(wú)效，或者請(qǐng)求法院判令信用執(zhí)法機(jī)關(guān)禁止、停止、變更信用執(zhí)法行為的做出或?qū)嵤�，且在訴訟期間信用執(zhí)法主體不得繼續(xù)做出該行政行為[2]。

　　與普通行政訴訟相比，信用預(yù)防性行政訴訟具有自身的特殊屬性。第一，制度目的預(yù)防性。預(yù)防性是該訴訟最本質(zhì)的特征，其強(qiáng)調(diào)為避免即將做出的黑名單信息公開(kāi)、聯(lián)合懲戒、負(fù)面信用信息不當(dāng)聯(lián)結(jié)等信用執(zhí)法行為給相對(duì)人重大合法權(quán)益造成不可逆轉(zhuǎn)的實(shí)際損害或威脅，信用執(zhí)法相對(duì)人于該行為尚未做出之前便可向人民法院提起訴訟。預(yù)防性特征預(yù)示著司法權(quán)可提前介入信用執(zhí)法過(guò)程。

　　第二，審查對(duì)象準(zhǔn)成熟性。與普通行政訴訟審查對(duì)象相異，信用預(yù)防性行政訴訟審查對(duì)象的準(zhǔn)成熟性是指該訴訟的審查對(duì)象并不是最終完整意義上的信用執(zhí)法決定，而是該決定做出之前與此相關(guān)聯(lián)的先行過(guò)程行為、事實(shí)行為或先決條件。

　　其一，從行政行為過(guò)程論角度看，一個(gè)完整意義上的最終信用執(zhí)法決定是信用執(zhí)法機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)一系列相關(guān)聯(lián)行政程序(行為)或步驟經(jīng)過(guò)后的結(jié)果，而準(zhǔn)成熟性則是指“信用執(zhí)法行為已經(jīng)著手但尚未完成”的法益侵害或威脅狀態(tài)。其二，準(zhǔn)成熟性特征更加強(qiáng)調(diào)，即便最終的信用執(zhí)法決定尚未真正做出或?qū)嵤�，但司法�?quán)對(duì)該行為的合法性審查時(shí)機(jī)顯然已經(jīng)成熟，司法機(jī)關(guān)介入信用執(zhí)法過(guò)程已合適宜，且不存在司法權(quán)干涉信用執(zhí)法主體行政首次判斷權(quán)之嫌。其三，準(zhǔn)成熟性特征亦強(qiáng)調(diào)先行行為(審查對(duì)象)與最終行政決定(判決對(duì)象)之間存在高度關(guān)聯(lián)性[3]。

　　當(dāng)然，準(zhǔn)成熟性特征并不等同于準(zhǔn)行政行為�；�于概念分析，前者是指司法機(jī)關(guān)的審查對(duì)象已經(jīng)對(duì)信用執(zhí)法相對(duì)人權(quán)益造成重大影響或?qū)嶋H威脅，并且適于司法機(jī)關(guān)合法性審查的狀態(tài);而后者則是指信用執(zhí)法主體以觀念方式做出并產(chǎn)生間接行政法律效果的行為。從特征上看，前者具有重大損害性、行為關(guān)聯(lián)性、爭(zhēng)議成熟性和高度蓋然性等特征，而后者則具有預(yù)備性、中間性和階段性等特征。從可訴性角度分析，前者因已對(duì)信用執(zhí)法相對(duì)人的重大權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響或威脅，其可訴性、成熟性特征無(wú)可置疑;而后者則只存在某種行為外觀，其并未對(duì)相對(duì)人的行政法權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，更遑論可訴性問(wèn)題。此外，從兩者的表現(xiàn)形式看，前者因行政決定內(nèi)容差異而呈現(xiàn)出多樣化特征;后者則表現(xiàn)為受理、登記、證明、確認(rèn)、鑒定、通知、答復(fù)、咨詢等多元形式[4]。

　　第三，法律效果暫時(shí)阻卻性。暫時(shí)阻卻性是指信用預(yù)防性行政訴訟程序一旦啟動(dòng)，傳統(tǒng)行政訴訟程序中的“訴訟(不)停止執(zhí)行原則”將豁免適用于該訴訟過(guò)程。換言之，在信用預(yù)防性行政訴訟程序開(kāi)啟至法院判決最終做出期間，信用執(zhí)法主體不得對(duì)相對(duì)人采取任何信用執(zhí)法措施。

　　三、信用預(yù)防性行政訴訟的價(jià)值證成

　　(一)契合現(xiàn)代法治理念信用預(yù)防性行政訴訟制度的目的在于阻止不利信用執(zhí)法決定繼續(xù)做出，以期預(yù)防信用執(zhí)法相對(duì)人的合法信用權(quán)益遭受不可逆轉(zhuǎn)性損害。該訴訟契合“控權(quán)保民”的法治理念，契合“有權(quán)力必有監(jiān)督”的權(quán)力監(jiān)督理念，契合“有權(quán)利必有全面有效救濟(jì)”的權(quán)利保護(hù)理念。

　　1.契合“控權(quán)保民”的法治理念

　　法治的核心要義和終極目標(biāo)是維護(hù)、保障公民的合法權(quán)益和規(guī)范、約束、控制公權(quán)力的行使。就信用預(yù)防性行政訴訟而言，“控權(quán)保民”強(qiáng)調(diào)通過(guò)事前預(yù)防機(jī)制控制信用執(zhí)法主體的權(quán)力濫用來(lái)保障信用執(zhí)法相對(duì)人的合法權(quán)益。具體而言，在信用預(yù)防性行政訴訟過(guò)程中，“控權(quán)”主要體現(xiàn)為司法機(jī)關(guān)對(duì)信用執(zhí)法主體權(quán)力來(lái)源的法定性、權(quán)力運(yùn)行的程序性、權(quán)力行使的有限性、行使結(jié)果的合理性與合比例性等要素進(jìn)行合法性審查;“保民”主要體現(xiàn)為司法機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)信用執(zhí)法過(guò)程中相對(duì)人是否參與信用執(zhí)法過(guò)程、知曉信用執(zhí)法內(nèi)容、對(duì)不利執(zhí)法決定做出申訴或控辯、參與聽(tīng)證等程序要素進(jìn)行適法性審查。

　　(二)滿足依法行政要求根據(jù)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的規(guī)定，依法行政的基本要求包括合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、誠(chéng)實(shí)守信、高效便民以及權(quán)責(zé)一致，而信用預(yù)防性行政訴訟則有助于在信用行政執(zhí)法領(lǐng)域推進(jìn)依法行政，提升行政執(zhí)法水平。

　　(三)彌補(bǔ)行政救濟(jì)漏洞1.彌補(bǔ)行政救濟(jì)體系漏洞囿于我國(guó)現(xiàn)行行政救濟(jì)體系存在事后性弊端，寄希望于通過(guò)現(xiàn)有救濟(jì)體系對(duì)相對(duì)人合法信用權(quán)益進(jìn)行事前預(yù)防的做法實(shí)為不可取。而信用預(yù)防性行政訴訟制度則可以彌補(bǔ)現(xiàn)有行政救濟(jì)體系的漏洞，進(jìn)而為相對(duì)人信用權(quán)益保護(hù)構(gòu)筑起事前、事中、事后相銜接的全面有效權(quán)利救濟(jì)體系，防止“姍姍來(lái)遲的正義非正義”現(xiàn)象再次出現(xiàn)，減少行政復(fù)議過(guò)程中的內(nèi)部偏袒亂象。

　　四、信用預(yù)防性行政訴訟制度構(gòu)建的幾點(diǎn)建議

　　(一)更新行政訴訟相關(guān)理論

　　1.更新審查對(duì)象理論

　　根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟理論和規(guī)范，行政訴訟的審查對(duì)象只限于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)做出的行政行為。但僅以信用預(yù)防性行政訴訟的審查對(duì)象是不具有最終完成形態(tài)的準(zhǔn)行政行為為由，便否定其制度存在價(jià)值的觀點(diǎn)亦是值得商榷的。據(jù)此需要及時(shí)更新行政訴訟審查對(duì)象理論，這是因?yàn)椋盒庞脠?zhí)法決定之做出是一個(gè)具有連續(xù)性、關(guān)聯(lián)性的動(dòng)態(tài)過(guò)程，其中的每一個(gè)程序或步驟實(shí)際上都是一個(gè)具有前后關(guān)聯(lián)性的行政行為，只要該決定的做出過(guò)程存在重大違法性瑕疵或相關(guān)事實(shí)足以證實(shí)即將做出的信用執(zhí)法決定具備必然性或高度蓋然性特征，允許相對(duì)人提起信用預(yù)防性行政訴訟應(yīng)無(wú)異議。實(shí)際上，此處的審查對(duì)象并非一個(gè)假想行政行為，而是一個(gè)客觀存在的行政行為，且該行為所折射出的狀態(tài)已經(jīng)影響了相對(duì)人的行為選擇或給其權(quán)益造成了實(shí)際威脅。

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　　作者：張遠(yuǎn)照，熊勇先

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